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浅析农村宅基地使用权流转的相关法律问题

发布于:2018-10-11 17:51   来源:略阳县人民法院

摘要:农村宅基地制度作为农民的一项重要的权利,早在2007年的《物权法》中就被规定为用益物权,我国在立法方面一直禁止其自由流转。但是随着社会经济的不断发展,社会主义市场经济制度的日益完善,现有的宅基地使用权流转的相关规定与当今社会的发展出现了诸多矛盾,严重影响了农民的利益。因此对于宅基地使用权流转,应当结合其立法现状及现有的流转方式,立法扩大宅基地使用权流转的受让主体范围,明确规定使用权流转的程度和费用,并由国家加强监管力度,有条件的逐步实施农村宅基地使用权自由流转。

一、农村宅基地制度的基本内涵

(一)农村宅基地的含义

宅基地,从字面意思上来理解就是用于建造住宅而用的土地。2004年《土地管理法》第 62 条这样描述宅基地:“农村中的宅基地是指农村集体经济组织分配给符合申请条件的集体经济组织成员,供其建造自用住宅的一块集体所有的土地。”2007 年《物权法》第 152 条则规定,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”而王利明教授在《物权法草案》中将宅基地这样定义:我国的宅基地是农民拥有所在集体经济组织成员的资格并依法得以批准的用来建造房屋的农民集体经济所拥有的土地。综上可以看出,我国农村宅基地主要是针对农村村民的住宅用地及其附属用地而言,其范围一般还包括厨房、牲畜圈舍等附着物用地和采光、通道、天井、滴水、排水等设施占用的土地。[1]

(二)农村宅基地使用权的含义及特征

宅基地使用权这一带有中国特色的概念是随着我国的土地政策的出现而出现的。解放后,国家将土地分给农民,农村土地实行农民私人所有。但是随着合作化运动开展,我国城市土地国有化,农村土地开始实行集体所有,相应的,农民对农村土地(包括宅基地)所享有的所有权转变成了使用权。农村宅基地使用权是指自然人(主要是农村村民)依法享有的,在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的权利[2]353。

而宅基地使用权被归入用益物权中,作为一项具有福利性质与社会保障功能的权利,它主要具有以下四个特征:

第一,权利主体的限定性,即宅基地使用权就有一定的身份性,也就是说农村宅基地使用权主体必须是集体经济组织成员,这是与成员权紧密联系在一起的①。而城镇居民、非农村集体组织成员不能享有该项权利。

第二,权利行使的限定性。它主要包括两个方面,一方面,宅基地使用人有权在宅基地上营造建筑物和其他附着物,但不能够将宅基地用于投资建厂或其他营利目的;另一方面,现有农村宅基地使用权不能够单独流转,只能跟随住房产权的转移而变动。[3]79

第三,权限的无偿性。在我国城乡二元制的背景下,一方面土地原本就是无偿收归集体的,作为一种对价农民无偿获得宅基地使用权;另一方面由于农村宅基地使用权具有农村社会保障的作用,为了补充农村社会供给不足,农民无偿获得宅基地使用权,这是符合我国国情的。[4]32

第四,农村宅基地用权具有长期性。即它不会应期限届满而消灭,农村宅基地使用权以农户为单位,不因户主的更替或者某个家庭成员的死亡而失去原来的宅基地使用权,由于房屋可以继承,所以宅基地使用权实质上也可以随其继承。

二、农村宅基地使用权流转的立法现状

目前,我国现行的法律法规对于农村宅基地使用权流转的立法主要集中于下列法律、行政法规中:第一,2004年《宪法》第10条第4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。①成员权是指某一集体或团体中的成员按照法律或团体自治规则所享有的一种概括性权利。”第二,2004年《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外。”第三,根据《担保法》第37条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。第四,2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条规定:“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”第五,2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”第六,2007年3月16日通过的《物权法》第153规定: “宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

根据上述的法律法规可以看出,我国目前的农村宅基地立法不完善、不成熟。从形式上来看,现有的关于宅基地使用权的相关法律法规零乱、效力层次不一。而在内容上,现行的法律法规对宅基地使用权流转的范围和程度进行了严格的限制,但没有绝对禁止。[5]214

三、对于农村宅基地使用权流转的现有方式

随着城市化进程的不断加快,大量农村劳动力向城市聚集,导致城市向城郊农村地带不断扩张,城镇居民对于住房的需求与日俱增,宅基地流转活动空前活跃,尤其在大中城市城乡结合部。因此,虽然我国现行的相关法律法规及政策一直禁止农村宅基地使用权自由流转,但是民间私下一个巨大的隐形的流转市场已经悄然形成,且规模日益扩大。从实践来看,宅基地使用权隐形流转的方式主要有六种,分别为买卖方式、租赁方式、房产抵押方式、置换方式、继承方式、赠与方式,下面就六种方式分别进行简单的介绍。

(一)买卖方式

买卖方式就是以房屋买卖来实现宅基地使用权的流转,如部分进城创业或务工人员,通过自己的努力已经在城里购买了商品房而不愿返回农村居住的农民,其往往会选择将农村的房屋转让给其他人,还包括有些愿意住在农村的城市离退休人员或经常到农村休闲的城市居民等等。这些通过房屋买卖的方式转移宅基地的使用权,是利用了我国《物权法》规定不动产转移时适用的“地随房走”的原则。虽然形式上有一定的合理性,但是实际上违反了国家法律对宅基地使用权的禁止交易规定,因而不具有合法性,并且造成集体土地资源的流失等后果。[4]

(二)租赁方式

租赁方式是指农民通过将其住宅出租,进而引起宅基地使用权的流转。为了规避城镇市民不得购买农村村民住宅的国家规定,民间在社会实践中逐步形成了变相的以租代售形式,尤其是在城镇边缘的城乡结合部,这种租赁形式十分常见。一些农民将自家房屋直接出租,或者通过将自己房屋改建为多层建筑专门用于出租。有些农民除了短期的出租,还出现了签订长期租赁合同,都是变相转让宅基地的情形。一般来说,从形式看,“租”和“卖”之间并没有严格的界限,实质上只是期限的差别。只是由于政府明令禁止宅基地使用权的流转,才会导致城镇居民便采用这种变“买”为“租”方式来获得农民的房屋。[6]

(三)房产抵押方式

房产抵押实际上也是宅基地使用权的抵押,我国《担保法》第 37 条第2款的规定②,宅基地是严禁单独抵押的,但是对于宅基地上建造的房屋能否抵押,法律却没有明确的规定。但事实上,近年来,很多地区的抵押范围已扩大到了宅基地使用权,越来越多的农民用自己房屋和宅基地作抵押向金融部门申请贷款,这些现象在很多地方特别是沿海发达地区已经屡见不鲜。十八届三中全会明确了宅基地用益物权应创新机制,各地也在此精神下纷纷开展各类试点,比如很多地方在试点地区允许农村宅基地使用权进行抵押贷款。近两年,重庆市出台文件,开始探索允许用宅基地使用权作为抵押为农户融资。除了宅基地使用权之外,像农户的拖拉机、农业机械、土地承包权等都可以作为抵押申请贷款。值得注意的是,如果债务人到期无法清偿债务,债权人可以通过拍卖或者变卖的方法受偿,也可以变价取得担保物或者权利。然而,宅基地使用权的抵押,并不意味着抵押权人可以直接取得宅基地的使用权,当抵押权人是法人或者其他组织时,抵押权人无法直接取得宅基地使用权。[7]

(四)置换方式

宅基地置换就是农民用宅基地及其住宅换取另一处住宅,本质上其实还是宅基地使用权的一种流转形式。这种方式通常称为“宅基地换房”,并且与地方政府的政策有密切关系,所以各地状况不同。“宅基地换房”一般根据当地政府的统一安排,按照置换标准,农民可以自愿以其在农村的宅基地及其房屋换取一套城镇住房,如天津市和宁波市都有这一置换方式。

(五)继承方式

现有法律法规规定农村宅基地使用权不能单独继承。但对于公民合法所有的建造在宅基地上的房屋的继承,必然会导致对农村宅基地使用权的流转,而是否允许继承②《担保法》第三十七条第二款:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外;”,应当分情况分析。

当继承人与被继承人是同一集体经济组织的成员时,实践中,这种情况下是可以继承的,但这将必然会导致对“一户一宅”和宅基地面积限制的突破。对于超标的农民,在将来遇到的分户建房、房屋需要改建、政府要求拆迁等情形,应当按照规定的面积标准,重新确定宅基地使用权面积,超过部分应当收回集体。当继承人是其他集体经济组织成员或者是城镇居民时,实践中的各地做法不同。有的地方允许继承,但在房屋灭失后,宅基地使用权就要被收回,不能翻建和重新建造房屋。有的地方不允许继承,而是由集体经济组织在对继承人进行房屋价值补偿,收回农村宅基地使用权和房屋。

当然除了自然人可以依照法律继承农民房屋外,国家和集体经济组织也可以成为农民房屋的受遗赠人。当集体经济组织成为房屋受遗赠人时,农村宅基地使用权和宅基地所有权得到统一,房屋也归集体经济组织所有。当国家成为农民房屋的受遗赠人时,一般通过以下三种方式达到房地一致:第一种是通过宅基地国有化,将房屋及宅基地都统一为国家所有;第二种是将国家视为自然人,国家仅在房屋的存续期间对其享有所有权,对宅基地享有使用权。房屋灭失而不存在的情况下,集体经济组织将宅基地收回;第三种是国家将其继承的房屋转赠给集体经济组织,房屋和宅基地统一归集体集体所有。[6]

(六)赠与方式

农村宅基地在现实中会随着农民房屋的赠与而流转。实践中,有的地方禁止农村房屋的赠与,如果发生赠与的,只是对其私有房屋的处分,由集体经济组织在对赠与的房屋评估并且进行价值补偿后,收回农村宅基地使用权和房屋。有的地方允许农民以赠与的方式处分房屋。由于其房屋与农村宅基地使用权有着不可分的联系,农民将其房屋赠与他人时,将发生宅基地的流转。一般对赠与房屋的情形会有履行特定手续、缴纳一定费用等的限制。

现实中农村宅基地使用权出租、出卖、抵押贷款、继承等情况已较为普遍,由于法律没有明确对其进行规制,各地的政策、立场和操作具有很大的差异性。而且这些隐形流转由于没有统一而完善的法律法规政策约束,使其存在一定的弊端。如土地资源容易流失,交易安全也无法保障,使得土地利用管制的公共目标无法实现。

四、关于农村宅基地使用权流转的立法建议

(一)宅基地使用权流转制度的现存问题

第一,宅基地使用权流转的法律法规滞后,不能满足现实生活需要。目前我国没有关于宅基地使用权流转的专项法规,只是详见于一些法律法规政策之中,缺乏系统性。在实践中,由于缺乏明确的法律支持而导致农民、集体甚至国家利益受到侵害,影响土地市场的正常秩序给农村稳定带来了隐患。

第二,宅基地使用权的限制流转,不利于集体和农民利益的保护。由于城市化进程的加快,大量农村人口涌入城市,导致农村大量房屋闲置,但现有的制度下,集体经济组织无法收回宅基地,而村民又不能自由买卖,导致大量宅基地浪费。宅基地的融资功能自然无法使用,土地对农民的保障作用大大削弱,不利于农民和集体的利益。

第三,宅基地使用权流转机制不完善,引发政府监管乏力。由于没有完善的宅基地使用权的法律法规导致监管主体及监管的范围及程度没有明确的规定,政府的监管也相对的薄弱。

第四,宅基地流转的法律规定的矛盾冲突,导致社会对于司法公正的争议。这种矛盾主要体现在三方面:首先是禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与为限制宅基地上的房产转让范围间的矛盾,导致双方利益无法得到保护。再者,农民房屋抵押制度于宅基地抵押制度间的矛盾。最后,地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。这些矛盾一定程上影响了法律的权威性。

(二)宅基地使用权流转的立法建议

考虑到我国的国情,并结合我国目前经济的发展现状及十八届三中全会后的相关文件政策,笔者认为我国对于农村宅基地使用权流转应当实行有条件的逐步允许其流转,而不是一蹴而就直接允许宅基地使用权自由流转。对此,笔者主要提出以下几点建议:

第一,立法扩大受让主体范围。我国农村宅基地使用权的受让主体应该要区分不同的类别,即区分单纯农村宅基地使用权转让的受让主体和和建有房屋的宅基地使用权转让的受让主体。前者主要局限在属于本集体的那一部分农民,不可以有外来的人员。而后一种并没有很大的局限,接受转让的主体可以属于不同的集体经济组织,使得非本集体经济组织的人员可以购买宅基地的使用权,保障农村土地承包经营权进行合理有效的转让。

第二,立法明确规定使用权流转的程度。目前现有的法律法规含糊地限制了农村集体土地的流转,但是对于农村宅基地使用权流转,除担保以外,是否能够流转,是否能够转让予本集体组织之外的主体,相关法律并没有规定。对于同一集体经济组织内部应该允许自由流转,对于不同集体经济组织应有条件的,加以限制的允许其流转,如容许建立在宅基地上的房屋使用权自由流转。

第三,立法明确宅基地使用权流转的费用。即建立无偿和有偿相结合的宅基地使用权费用制度。在农村宅基地原始取得上坚持无偿取得和使用的制度,但是对于超标使用的宅基地超标部分,或通过继承、赠与的方式取得的多余的农村宅基地推行有偿使用制度,因为这些部分己经超出了福利和保障的范围。[9]

第四,立法明确加强对于宅基地使用权流转的监管。立法明确宅基地使用权流转监管的专门机构,加强宅基地管理登记制度,实行信息化管理,同时对于宅基地使用权流转的程序方面,政府应对宅基地流转的申请、批准程序,交易价格确定、收益分配、受让使用期限和流转后产权关系调整,以及集体经济组织和政府可以行使优先购买权等做出规定,引导农村宅基地依法依规流转[10]。

五、结语

综上所述,农村宅基地作为一项用益物权,其使用权流转的现有制度与我国目前的经济发展发生了冲突,但是改革不是一下子就放开宅基地使用权,容许其全面自由流转,而是要结合我国目前的经济现状,多方考虑,综合各项社会条件的基础上以一种渐进的方式,逐步的、有条件的实施宅基地使用权的自由流转。以此来减轻因宅基地使用权流转带来的利益损害,推动经济生产力的发展,促使我国经济稳步向前,人民生活富裕安康,实现中华民族伟大复兴中国梦。(略阳县人民法院 王雷)

 

 

实习编辑:于婷婷