如何有效保障农村一二三产业融合发展用地需求？近日，自然资源部国土空间用途管制司负责人就《通知》进行了解读。

坚持底线　统筹安排存量和增量建设用地

支持农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行大规模扩张，大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

“《通知》统筹安排农村存量和增量建设用地，主要通过存量挖潜满足一些业态用地需求，同时保障合理的新增建设用地空间。”该负责人介绍。

农村集体建设用地量大面广，但也存在分布零散、地块破碎等问题，与农村产业项目难以匹配。据介绍，在存量建设用地盘活利用方面，《通知》提出了3项措施：

第一，通过土地整治实现用地布局优化和用途调整。主要的政策工具是“村庄规划＋增减挂钩＋土地整治”。在充分尊重农民意愿的前提下，根据地方自然资源禀赋、农村产业项目用地需求等，可以选择若干个乡镇、村庄（包括行政村、自然村）为单元，编制全域土地综合整治规划或郊野单元规划，作为国土空间规划的组成部分，通过城乡建设用地增减挂钩等政策，在规划确定的乡镇、村庄之间，实行村村挂钩、村镇挂钩，在更大的尺度上，对农村宅基地、产业用地、公益事业和公共设施用地等的布局和规模进行调整优化。

“这样既可以对闲散废弃的建设用地进行复垦，有效增加耕地面积；又可以将节余的建设用地指标腾挪到适合农村产业发展的区位。”该负责人说。

第二，通过集体经营性建设用地入市促进土地节约集约高效利用。按照国家统一部署，一是要编制乡镇级国土空间规划和村庄规划，对存量集体建设用地可规划为工业、商业等经营性用途。二是要坚持合法、自愿、有偿的原则，探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，由村集体经济组织收回集体建设用地使用权，依据规划确定的经营性用途入市使用。三是根据农村产业项目的特点，既可以实行就地入市（如收回农民的宅基地），也可以通过城乡建设用地增减挂钩的方式，对土地整治验收后腾退的建设用地指标，在保障农民安置、乡村公共设施和公益事业等用地的前提下，将节余建设用地指标用于异地建设。

第三，通过复合利用拓展土地使用功能。在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施等要求的前提下，鼓励对依法登记的宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村建设用地，采取多种方式进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

支持农村产业融合发展，需要给予一定的新增建设用地保障，这是地方政府和用地主体强烈诉求。为此，在新增建设用地保障方面，《通知》也提出了3项措施：

一是规划上预留指标。各地可在村庄规划中预留不超过5％的建设用地规模，用于农村新产业新业态、农村公共公益设施等。对具备必要的基础设施条件，使用规划预留建设用地指标的农村产业项目，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整；二是计划上优先安排。各地要充分考虑农业农村发展需求，优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划。市县要统筹乡村建设和新型城镇化发展，合理配置用地计划指标，支持农村产业融合发展和合理布局，不足的由省（区、市）统筹解决；三是审批上简化程序。农村产业融合发展确需使用新增建设用地的，必须依法办理用地审批手续。村庄建设边界内，按批次用地方式办理农用地转用审批，不需要办理用地预审与选址；村庄建设边界外使用规划预留建设用地指标的，可不办理用地预审与选址意见书，直接办理农用地转用审批。除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书。“考虑到各地城乡统筹的差异性，《通知》尊重基层首创精神，在坚持底线的前提下赋予地方更大的用地自主权，充分发挥地方统筹发展、利用与保护的作用。”该负责人强调。

因地制宜　提高土地利用节约集约水平

该负责人表示，农村产业发展要考虑一二三产业不同的发展规律、乡村功能、基础设施配套、生态环境保护、土地节约集约利用、劳动力和技术力量等多方面因素，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，因地制宜、分类指导，要以县域为单元统筹考虑，针对不同类型的产业提供不同的空间载体。

对于工业企业，由于工业和农产品加工等需要考虑到规模效益，而这些产业往往产业化程度高，配套基础设施及环境污染处理设施门槛高，不宜零散布局。因此要坚持向园区集中，安排在县、乡镇的产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚。

对于直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内。因为这些产业需要靠近原料产地，保障产品新鲜程度，相对集中布局可以防止侵占耕地，还可以充分利用村内的空闲地和劳动力。

对于利用农村本地资源开展农产品分拣、初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，在符合一定的条件下，可在村庄建设边界外就近布局。这是因为分拣、初加工作业更适合在田间地头完成，以降低运输成本，提高经济性；乡村旅游景观具有不可移动、不可替代性，农业采摘活动注重实地参与，服务配套需要依托资源相对零散布局。但在此过程中，要注意守底线，保护环境和风貌。

支持农村一二三产业融合发展，在用地政策上，除了要“保障”，“规范”也不可或缺。既要保障也要规范，这是农村土地有序利用的必要条件。

那么，如何规范用地？该负责人表示，一是坚持底线思维，不能触碰红线等约束条件。《通知》明确提出，利用农村本地资源开展农产品初加工、发展观光旅游而必须的配套设施建设，不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得突破国土空间规划建设用地指标等约束条件，不得破坏生态环境和乡村风貌。

二是明确政策界限，做好相关政策衔接。“不是把城市的产业用地政策简单平移到农村地区，不是所有的产业都可以到农村去拿地搞建设。”该负责人解释，《通知》对农村一二三产业融合发展用地进行了界定，其政策支持范围不包括与农业农村资源无关的纯工业、纯商业项目。此外，还明确了设施农业用地和农用地转用审批的政策界限，与此前印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》做了衔接。

三是明确禁止性要求，防止出现新的问题。为防止以产业融合发展的名义违规占用耕地，《通知》强调落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染；为防止有的地方借机到农村圈地搞房地产，强调农村产业融合发展用地政策不得适用于房地产业，强调农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。